《草案》為何要引入針對許可費(fèi)的協(xié)商和異議機(jī)制？各方應(yīng)如何對該機(jī)制進(jìn)行理解？立法者又應(yīng)當(dāng)如何對其進(jìn)行完善？針對這些問題，筆者將從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

　　修訂背景：順應(yīng)版權(quán)貿(mào)易全球化發(fā)展趨勢　回應(yīng)版權(quán)使用者對于制度建設(shè)的訴求

　　著作權(quán)集體管理組織具有保護(hù)權(quán)利人權(quán)益、平衡權(quán)利人內(nèi)部利益、平衡權(quán)利人和使用人外部利益的多元功能。由于我國的著作權(quán)集體管理制度的起步時(shí)間晚、理論研究弱、制度設(shè)計(jì)少、社會認(rèn)同低，現(xiàn)在的著作權(quán)集體管理組織在我國并沒有充分發(fā)揮其本應(yīng)具有的制度優(yōu)勢。因此在實(shí)踐中，也招致了一些非議和誤解。

　　作為連接權(quán)利人和使用人的中間機(jī)構(gòu)，著作權(quán)集體管理組織的制度建設(shè)和運(yùn)行狀況，不但關(guān)乎文化產(chǎn)業(yè)上游權(quán)利主體的利益實(shí)現(xiàn)，同樣也牽動著文化產(chǎn)業(yè)下游使用者群體行業(yè)發(fā)展的脈搏。鑒于著作權(quán)集體管理組織在版權(quán)產(chǎn)業(yè)中的重要地位，2004年國務(wù)院專門出臺了《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），該《條例》雖然搭建了著作權(quán)集體管理組織運(yùn)行所必須的基本制度框架，但在某些問題的設(shè)計(jì)上并不十分周全。經(jīng)過10余年的運(yùn)行及評估，因這些制度的設(shè)計(jì)缺陷所產(chǎn)生的行業(yè)運(yùn)行問題、產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題、制度完善議題在實(shí)踐中逐漸顯露出來。

　　這其中，使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商和異議機(jī)制成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)：

　　一方面，隨著物價(jià)水平的波動，處于產(chǎn)業(yè)上游的權(quán)利人希望能夠獲得與物價(jià)水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)相匹配的動態(tài)版權(quán)收益；另一方面，在費(fèi)率的浮動和征收過程中，處于產(chǎn)業(yè)下游的使用者也越來越希望能夠參與到費(fèi)率的制定當(dāng)中，通過協(xié)商形成與產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相符合的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

　　但現(xiàn)實(shí)情況是，除了法定許可的費(fèi)率，目前的費(fèi)率制定方式是由著作權(quán)集體管理組織基于協(xié)會章程，通過會員大會等內(nèi)部機(jī)構(gòu)單方確定。該單方確定的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，在提交國務(wù)院著作權(quán)管理部門公告后即可生效（《條例》第25條）。

　　這種由權(quán)利人單方通過著作權(quán)集體管理組織所形成的許可費(fèi)費(fèi)率，在實(shí)踐中招致了使用者的不滿。使用者群體希望國家能夠引入必要的程序保障，使他們不僅能參與到費(fèi)率制定的協(xié)商程序之中，還能夠在協(xié)商不成的情形下，擁有針對費(fèi)率提出異議的機(jī)會。在著作權(quán)集體管理制度運(yùn)行成熟的歐美，均存在著以行政仲裁、行政裁決或司法手段保障使用者對費(fèi)率異議的機(jī)制。

　　為順應(yīng)版權(quán)貿(mào)易全球化發(fā)展的趨勢，回應(yīng)我國本土版權(quán)產(chǎn)業(yè)鏈下游版權(quán)使用者對于制度建設(shè)的訴求，在本次《著作權(quán)法》修訂中，積極采取國際通行做法，通過《草案》第8條第2款，以成文法的形式為使用者參與費(fèi)率協(xié)商、提出費(fèi)率異議，作出了必要的制度安排和程序保障。

　　完善建議：通過《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》的修訂對《草案》中相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化

　　《草案》第8條第2款規(guī)定：“著作權(quán)集體管理組織根據(jù)授權(quán)向使用者收取使用費(fèi)。使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)由著作權(quán)集體管理組織和使用者代表協(xié)商確定，協(xié)商不成的，可以向國家著作權(quán)主管部門申請裁決或者向人民法院提起訴訟。”

　　該款項(xiàng)分為兩句：第一句明確了著作權(quán)集體管理組織開展活動的依據(jù)，即“根據(jù)授權(quán)”向使用者收取使用費(fèi)；第二句明確了使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)形成的方式和異議途徑，即使用費(fèi)收取的標(biāo)準(zhǔn)由“著作權(quán)集體管理組織和使用者代表協(xié)商確定”，而當(dāng)協(xié)商不成時(shí)則“可以向國家著作權(quán)主管部門申請裁決或者向人民法院提起訴訟”。

　　對此，應(yīng)針對以下三個(gè)關(guān)鍵性制度構(gòu)成，對著作權(quán)集體管理組織使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商和異議機(jī)制加以分析，即“著作權(quán)集體管理組織使用費(fèi)收取的權(quán)利來源”“著作權(quán)集體管理組織使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的形成方式”以及“著作權(quán)集體管理組織使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的異議方式”。

　　需要說明的是，就著作權(quán)集體管理組織的運(yùn)行和監(jiān)管而言，《著作權(quán)法》只作出了概括性規(guī)定，具體關(guān)于著作權(quán)集體管理組織的設(shè)立方式、權(quán)利義務(wù)、著作權(quán)許可使用費(fèi)的收取和分配等內(nèi)容，則需要通過《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》進(jìn)行細(xì)化。所以，對《草案》中相關(guān)條款的解讀，需結(jié)合《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》的規(guī)定展開；對《草案》中相關(guān)內(nèi)容的細(xì)化，也可通過未來《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》的修訂完成。

　　 第一，建議修改《草案》第8條第2款第一句，將“著作權(quán)集體管理組織根據(jù)授權(quán)向使用者收取使用費(fèi)”修改為“著作權(quán)集體管理組織根據(jù)授權(quán)和法律規(guī)定向使用者收取使用費(fèi)”。

　　該修改建議的提出可從國內(nèi)法的體系性解釋和比較法的系統(tǒng)性研究這兩個(gè)維度論證。

　　首先，從國內(nèi)法的體系性解釋角度看，在我國的法律規(guī)定中，著作權(quán)集體管理組織向使用者收取費(fèi)用的權(quán)利來源不僅是基于權(quán)利人的授權(quán)，同樣也包含了法律的規(guī)定。對此，根據(jù)《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》第47條進(jìn)行體系解釋可知，針對因法定許可所形成的付費(fèi)義務(wù)，使用人可以選擇將許可費(fèi)直接交付給權(quán)利人，也可以選擇將使用費(fèi)交付給國家所指定的著作權(quán)集體管理組織，然后由該著作權(quán)集體管理組織將使用費(fèi)轉(zhuǎn)付給權(quán)利人。該規(guī)定明確了著作權(quán)集體管理組織實(shí)施集體管理活動的來源包含法律的規(guī)定。

　　其次，從比較法的系統(tǒng)性研究角度看，歐洲國家和美國都存在著通過法律的規(guī)定確定著作權(quán)集體管理組織實(shí)施集體管理行為的立法例。且從這些國家2018年和2019年的立法趨勢上看，通過法律規(guī)定實(shí)施著作權(quán)集體管理的活動，正越來越多地被立法者所運(yùn)用。對此，可以參見美國《音樂著作權(quán)現(xiàn)代化法案》和歐盟版權(quán)現(xiàn)代化改革中的相關(guān)規(guī)定。

　　再次，從依法實(shí)施著作權(quán)集體管理活動產(chǎn)生的制度原理和價(jià)值安排上看，作為僅在個(gè)別領(lǐng)域內(nèi)適用的補(bǔ)充性規(guī)定，法律直接規(guī)定著作權(quán)集體管理組織負(fù)責(zé)收取某類許可費(fèi)的價(jià)值依據(jù)，在于著重保障某類使用者在某種具體授權(quán)活動中對“安全”和“效率”的追求。如果單純以權(quán)利人的授權(quán)作為著作權(quán)集體管理組織的活動依據(jù)，難免就會在實(shí)踐中產(chǎn)生大量權(quán)利人分散授權(quán)甚至商業(yè)維權(quán)的情況。而對于使用者而言，權(quán)利人大量地分散授權(quán)和商業(yè)維權(quán)，會給其利用《著作權(quán)法》所保護(hù)的客體帶來極大的不確定性。特別是對海量作品存在剛性需求的某些商業(yè)使用者而言，通過法定的一站式集中授權(quán)，不但能夠最大程度地簡化交易環(huán)節(jié)，為其創(chuàng)造開展經(jīng)營活動所需要的“交易安全”，而且能保障上游的權(quán)利人和下游的使用者對“交易效率”的追求。

　　但此處需要明確和特別強(qiáng)調(diào)的是，依據(jù)法律規(guī)定所開展的著作權(quán)集體管理活動，僅能且必須適用于個(gè)別領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的確定需要特別依使用者的訴求確定。倘若從事某類商業(yè)活動的使用者，不存在對海量作品的使用需求，或此類對海量作品存在剛性需求的使用者沒有提高交易安全和提高交易效率的需求，則國家無須主動地引入法定的集體管理。

　　第二，建議修改《草案》第8條第2款第二句，將“使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)由著作權(quán)集體管理組織和使用者代表協(xié)商確定，協(xié)商不成的，可以向國家著作權(quán)主管部門申請裁決或者向人民法院提起訴訟”，修改為“使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)由著作權(quán)集體管理組織和使用者代表協(xié)商確定，協(xié)商不成的，應(yīng)當(dāng)先向國家著作權(quán)主管部門申請裁決，對該裁決存在異議的可向人民法院提起訴訟”。

　　該修改建議的提出，主要涉及國家究竟是希望以“行政裁決”或“司法裁判”還是以“行政裁決”和“司法裁判”的形式，為著作權(quán)集體管理組織和使用者代表在協(xié)商中的糾紛，提供程序保障?！恫莅浮芬?ldquo;或”字連接“行政裁決”和“司法裁判”意味著，協(xié)商的主體可自由選擇兩種途徑中的一種解決糾紛。這種二選一的糾紛解決機(jī)制會在未來的實(shí)踐中造成裁判標(biāo)準(zhǔn)各異、裁判效率不同的效果。鑒于此，建議立法者要么僅提供“行政裁決”或僅提供“司法裁判”作為爭端的解決機(jī)制，要么將“行政裁決”作為“司法裁判”的前置程序加以規(guī)定。

　　從我國《專利法》和《商標(biāo)法》中的行政權(quán)運(yùn)用和對行政權(quán)運(yùn)用之監(jiān)管的角度看，為了對行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的監(jiān)督，立法者往往會對主管部門所進(jìn)行的行政裁決給予當(dāng)事人以司法監(jiān)督的程序保障。因此，就著作權(quán)集體管理組織和使用者代表之間針對許可費(fèi)確定的程序而言，若著作權(quán)集體管理組織和使用者代表不能就費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)形成合意，應(yīng)當(dāng)規(guī)定雙方首先啟動由著作權(quán)行政主管部門所負(fù)責(zé)的行政裁決程序。在行政裁決作出以后，如果一方對行政裁決仍有異議，則可以提起針對行政裁決的訴訟。這種行政裁決前置、司法監(jiān)督后置的程序設(shè)計(jì)，不但可以最大程度地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)和人民法院在化解當(dāng)事人分歧上各自的優(yōu)勢，而且可以合理地保障當(dāng)事人雙方的利益，調(diào)和彼此之間的分歧。

　　由于《著作權(quán)法》只能對著作權(quán)集體管理組織的運(yùn)行和監(jiān)督事項(xiàng)作出原則性的規(guī)定。筆者建議，未來通過《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》的修訂，細(xì)化和明確行政裁決和司法裁判的關(guān)系、細(xì)化和明確行政裁決的運(yùn)行程序、引入必要的許可費(fèi)提存機(jī)制，以保證在費(fèi)率異議的行政裁決和訴訟過程中，使用者主體不會因費(fèi)率異議程序的推進(jìn)而不能使用存在爭議的版權(quán)客體的情況。

　　第三，建議通過《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》對《草案》第8條第2款第二句中的“使用者代表”進(jìn)行細(xì)化。

        立法者本著平等主體共同參與的理念，確定了使用者在費(fèi)率協(xié)商確定中的主體身份，這不但體現(xiàn)了合同締結(jié)過程中，各方對私法自治的民法要求，而且能夠更有效地形成與市場發(fā)展階段和市場發(fā)展水平相適應(yīng)的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)。

　　但具體何為“使用者代表”，立法者并沒有在《草案》中明示。由于著作權(quán)集體管理活動的開展和監(jiān)管主要通過《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》規(guī)定，因此，立法者有必要在未來通過對《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》的修訂，對何為“使用者代表”進(jìn)行細(xì)化。通過細(xì)化“使用者代表”的定義，可以使某一類商業(yè)活動和作品使用活動中只存在一種基準(zhǔn)費(fèi)率。而因地域差異和物價(jià)水平等因素所形成的差異性費(fèi)率和浮動費(fèi)率，可依此基準(zhǔn)費(fèi)率并結(jié)合時(shí)間、地域等因素，進(jìn)行靈活的調(diào)整。為了盡可能地保證該基準(zhǔn)費(fèi)率的公信力和權(quán)威性，對于使用者代表的理解，可采用列舉加概括的方式確定。其應(yīng)當(dāng)包括但不限于相關(guān)行業(yè)的全國性行業(yè)協(xié)會、區(qū)域性使用者團(tuán)體或一定數(shù)量的使用者代表。

　　（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)講師、慕尼黑大學(xué)法學(xué)博士、中國國家版權(quán)局國際版權(quán)研究基地研究員）