原標(biāo)題：全國人大常委會對著作權(quán)法的審議 ——中國版權(quán)立法修法二十年（2）

   　1989年12月1日，時任國務(wù)院總理李鵬主持國務(wù)院常務(wù)會議審議通過著作權(quán)法草案。同年12月14日，李鵬總理將《中華人民共和國著作權(quán)法》（草案）提請全國人大常委會審議。

　　1989年12月24日，第七屆全國人大常委會第十一次會議開始審議《中華人民共和國著作權(quán)法》（草案）。我受國務(wù)院委托向全國人大常委會作著作權(quán)法草案的說明。七屆全國人大常委會經(jīng)第十一次、十二次、十四次、十五次四次會議審議，于1990年9月7日在全國人大常委會第十五次會議上通過《中華人民共和國著作權(quán)法》。當(dāng)日，時任國家主席楊尚昆發(fā)布第31號《中華人民共和國主席令》，公布《中華人民共和國著作權(quán)法》，并宣布該法于1991年6月1日起施行。

　　時任全國人大常委會副委員長兼法律委員會主任王漢斌在審議著作權(quán)法草案時說：“在全國人大常委會審議所有法律草案中，著作權(quán)是最復(fù)雜的一個法，調(diào)整的關(guān)系最廣，審議時間最長。”

　　對著作權(quán)法復(fù)雜性和難度的分析

　　我受國務(wù)院委托作了提請審議的說明后，又聽取了常委會分組審議，列席了全國人大教科文衛(wèi)委員會、法律委員會對著作權(quán)法草案的審議，我贊成王漢斌副委員長的看法。應(yīng)對審議中的各種問題，我感到，著作權(quán)法的復(fù)雜性和難度，首先，是這部法律要調(diào)整廣泛的利益關(guān)系，同時又由于對這部法律主要調(diào)整的問題及其與其他法律的關(guān)系不甚了解有關(guān)。因此，在今天看來不應(yīng)成為問題的，而在那時卻成了難以逾越的障礙。但是，探求其深層次原因又同著作權(quán)人、作品使用者和法律審議者的知識產(chǎn)權(quán)觀念不強、正在轉(zhuǎn)變觀念相聯(lián)系。其次，是“文革”中大批特批“資產(chǎn)階級法權(quán)”“知識私有”的影響尚未消除。許多人不了解知識產(chǎn)權(quán)的意義和作用。知識不能私有、文化產(chǎn)品不能作為精神權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利予以保護的觀念還有相當(dāng)大的影響。有人甚至認為，知識產(chǎn)權(quán)制度是同社會主義公有制格格不入的。在這種情況下，要在中國建立知識產(chǎn)權(quán)制度，必然存在許多困難和阻力。

　　各界對著作權(quán)法草案的總體評價

　　對著作權(quán)法草案，各界人士和常委會部分組成人員，總體上是肯定的。

　　為了在正式審議前充分了解情況，全國人大教科文衛(wèi)委員會與法律委員會和法制工作委員會在1990年1月8日至20日期間，聯(lián)合召開了五次座談會，就人大常委在一讀時提出的若干問題，聽取國務(wù)院法制局和國家版權(quán)局的說明，同時聽取文藝界、出版界、科技界、廣播影視部門、法律界，以及北京、上海、浙江、四川、遼寧、陜西等著作權(quán)侵權(quán)糾紛比較多的省、市的人大常委會、政府版權(quán)機構(gòu)、法院的同志對草案的意見。

　　全國人大教科文衛(wèi)委員會文化室對這五次座談會作了綜述，反映了各方面對著作權(quán)法草案的看法與意見，刊載在《動態(tài)與資料》第一期（1990年2月12日），文如下：

　　總的來看，大家普遍認為著作權(quán)法立法的時機和條件已基本成熟。在世界上170多個國家中，有150多個國家制定了著作權(quán)法或版權(quán)法。盡快制定著作權(quán)法，并在將來適當(dāng)?shù)臅r候參加國際版權(quán)組織，對進一步提高我國的國際地位，在平等互利的基礎(chǔ)上按照國際慣例發(fā)展對外科學(xué)、文化交流，也將是一個有力的促進。

　　在保護知識產(chǎn)權(quán)的三個法律中，我國已先后制定了商標(biāo)法和專利法。著作權(quán)涉及的社會關(guān)系較之商標(biāo)、專利要更為廣泛。著作權(quán)保護不僅涉及文學(xué)、藝術(shù)、科學(xué)、教育領(lǐng)域，還涉及通訊和工業(yè)部門；不僅涉及作者個人，還涉及單位、集體和廣大公眾的利益，著作權(quán)法既是國內(nèi)法，又有涉外關(guān)系問題；既涉及經(jīng)濟關(guān)系，又涉及意識形態(tài)。制定著作權(quán)法既要考慮到我國是社會主義國家，與資本主義國家應(yīng)有所不同，也要考慮到我國是發(fā)展中國家，與發(fā)達國家應(yīng)有所不同，還要考慮到我國當(dāng)前的實際情況、管理體制和可行性，同時，還不能不考慮國際上一些通用的規(guī)定。因此，制定著作權(quán)法是一項艱巨而復(fù)雜的工作。在著作權(quán)法的起草過程中，社會各方面的人士對這部法律的內(nèi)容提出了許多不同的要求與意見，在某些問題上，爭論還相當(dāng)激烈。現(xiàn)在的這個草案，起草工作歷時數(shù)年，三次在全國范圍內(nèi)征求意見，是在總結(jié)我國保護作者權(quán)益的各種法規(guī)、政策和習(xí)慣做法的基礎(chǔ)上，參照國際慣例，借鑒外國經(jīng)驗，并根據(jù)我國經(jīng)濟、文化、科學(xué)、技術(shù)等方面的發(fā)展?fàn)顩r制定的?？偟膩砜?，是一個集中了較廣泛的意見，接近成熟的草案，為全國人大常委會審議通過這個法律提供了一個較好的基礎(chǔ)。同時，大家也認為，這個草案仍然有若干較重要的問題需要進一步研究。

　　審議過程中引發(fā)爭論的重要問題

　　對是否要規(guī)定依法禁止出版的作品不享有著作權(quán)，是審議中發(fā)生爭論的一個重要問題。

　　1989年，人大常委們審議著作權(quán)法草案時提出，著作權(quán)法關(guān)乎社會主義精神文明建設(shè)，“必須旗幟鮮明地堅持四項基本原則、反對資產(chǎn)階級自由化”，“必須體現(xiàn)憲法中保護什么、反對什么的原則”，“必須明確規(guī)定對反動、淫穢的作品不享有著作權(quán)，不予保護”。在這種強烈的呼聲下，提請全國人大常委會第十四次會議審議的修改稿增加一條：“依法禁止出版和以其他形式傳播的作品，不享有著作權(quán)。”

　　著作權(quán)是依法自動產(chǎn)生的民事權(quán)利。著作權(quán)法明確規(guī)定什么作品不享有著作權(quán)，不僅會引起知識性的誤解和法理邏輯方面的爭論，還會造成其他不良后果。國家版權(quán)局經(jīng)深入思考和認真準(zhǔn)備，會同國務(wù)院法制局于1990年6月14日（常委會十四次會議之前）致函全國人大法律委員會，明確提出“這樣規(guī)定不妥”。

　　主要理由：一是不同的法律調(diào)整不同的社會關(guān)系，禁止傳播內(nèi)容有問題的作品，應(yīng)由新聞出版法和政府有關(guān)管理規(guī)章規(guī)定，而不由著作權(quán)法規(guī)定。二是著作權(quán)是一種含有人身因素的民事權(quán)利。這種權(quán)利的行使必然受到其他法律（刑法、新聞出版法、保密法等）與客觀條件（作品的質(zhì)量和文化市場的需求等）的限制。不必擔(dān)心不規(guī)定某些作品“不享有著作權(quán)”就會造成輿論失控。三是如果作這種規(guī)定，被保密法、檔案法等規(guī)定禁止出版或以其他方式傳播的作品就不能享有著作權(quán)保護了，其作者的署名權(quán)、修改權(quán)、保護作品完整權(quán)等可以聽任他人侵犯。四是規(guī)定某些作品“不享有著作權(quán)”，有可能被解釋為這些作品可以隨意抄襲、復(fù)制與傳播，而不必經(jīng)過任何人的許可，這樣反而有可能助長這些作品的傳播。五是幾乎世界上所有國家的著作權(quán)法都規(guī)定，著作權(quán)的享有不以作品內(nèi)容為條件，而以創(chuàng)作事實為依據(jù)。在著作權(quán)法中作這種規(guī)定，不僅沒有任何實際意義，而且可能產(chǎn)生“剝奪公民民事權(quán)利”的不良政治影響。權(quán)衡利弊，我們認為這一條不寫為好。如果一定要本法與有關(guān)法律有一個照應(yīng)，應(yīng)當(dāng)采納全國人大教科文衛(wèi)委員會的建議，改成“著作權(quán)的行使不得違反憲法、法律和法規(guī)，不得損害公共利益”。

　　國務(wù)院法制局、國家版權(quán)局對“修改稿”的意見是有說服力和影響力的。在全國人大常委會第十四次會議審議法工委“修改稿”時，雖然仍有委員贊成被禁止出版的作品不享有著作權(quán)，但發(fā)言的多位委員均表示應(yīng)從“修改稿”中刪去“沒有著作權(quán)”的規(guī)定。因為，“經(jīng)審查認定是違法的作品，不是作者無著作權(quán)，而是國家不準(zhǔn)許他的著作出版。”

　　根據(jù)委員們討論的意見，全國人大法律委員會提請第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議表決的著作權(quán)法草案，以第四條作出規(guī)定：“依法禁止出版、傳播的作品，不受本法保護。著作權(quán)人行使著作權(quán)，不得違反憲法和法律，不得損害公共利益。”

　　我和沈仁干（時任新聞出版署版權(quán)司司長）作為政府主管部門負責(zé)人列席會議時，曾建議不寫本不應(yīng)由著作權(quán)法管轄的“不受本法保護”，只保留“不得違反憲法和法律，不得損害公共利益”。但在那時也很難得到認同。不過，在20年后，即2010年2月26日，全國人大常委會作出決定，將著作權(quán)法第四條中的“依法禁止出版、傳播的作品，不受本法保護”刪除。修改后的這一條成為：“著作權(quán)人行使著作權(quán)不得違反憲法和法律，不得損害公共利益。國家對作品的出版、傳播依法進行監(jiān)督管理。”

　　對這次修改，我寫了一篇回顧兼評論文章《依法禁止出版?zhèn)鞑サ淖髌凡皇苤鳈?quán)法保護的由來與歸宿》。文中的前三題“特定歷史條件下提出的難題”“試圖破解難題的報告”“以‘不保護’代替‘不享有’”，即是前面已回顧的此事發(fā)生的背景、國家版權(quán)局破解難題的報告和以“不保護”代替“不享有”的審議結(jié)果。以下是我這篇文章的其他部分。

　　“不受本法保護”遭質(zhì)疑：關(guān)于“不受本法保護”，在法學(xué)界、知識產(chǎn)權(quán)界，不斷受到專家學(xué)者的質(zhì)疑。帶有認同傾向的，是說“不受本法保護”就是承認有著作權(quán)，但不保護，即著作權(quán)利主張既得不到行政機關(guān)的支持，也得不到司法機關(guān)的支持。但又被認為不合法理邏輯而屢遭質(zhì)疑。在法學(xué)界比較有影響的是鄭成思和劉春田的觀點。他們都認為：著作權(quán)是“依法”而自動產(chǎn)生的；宣布一類作品“不受本法保護”，與宣布它們不享有著作權(quán)是一回事。很明顯，這是不贊成“不受本法保護”這條規(guī)定的。

　　1995年—2001年討論和審議修改著作權(quán)法的過程中，也常有人提出修改第四條，刪除“不受本法保護”的意見。這時我已從政府轉(zhuǎn)崗到全國人大任職，參與著作權(quán)法的修改和審議。我深知，這條學(xué)術(shù)理論上爭議很大的政治性特別規(guī)定在法律審議層面有著重大敏感性，而法律的實際意義又極其有限，就勸阻建議提出者不要由此引發(fā)新一輪爭議而又不得其果。得不償失??！

　　來自美國當(dāng)局的指控：我沒有想到，美國政府有關(guān)當(dāng)局竟會對中國著作權(quán)法第四條發(fā)起攻擊。2007年4月，美國向世貿(mào)組織（WTO）提出三項指控，其中之一就是中國著作權(quán)法不保護“禁止出版、傳播的作品”，意味著尚未獲準(zhǔn)在中國出版或傳播的作品不享有著作權(quán)和鄰接權(quán)保護，中國采取的對進口外國作品事先審查的措施違背了中國基于《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）有關(guān)條款所承擔(dān)的義務(wù)。

　　此次被稱為中美知識產(chǎn)權(quán)WTO第一案，各方經(jīng)過反復(fù)多次談判。我方代表捍衛(wèi)了國家利益。談判是艱苦的，有成效的。2009年3月，WTO爭端機構(gòu)會議（DSB）審議通過的專家組裁決報告駁回了美方大部分主張，該裁決也不影響中國對進口作品的審查權(quán)，但認定著作權(quán)法第四條第一款對未能通過審查的作品、通過審查的作品中被刪除的部分不提供著作權(quán)保護同WTO規(guī)則不一致，需對著作權(quán)法相關(guān)規(guī)定進行修改。這是法律條文本身釀成的苦果，而非談判者所能避免的。

　　我以為，解決這個問題的關(guān)鍵在于，要把著作權(quán)保護同國家是否允許一部作品出版區(qū)分開來。禁止一部作品出版，是因其內(nèi)容不符合國家的相關(guān)法律規(guī)定，而不是否定其著作權(quán)。著作權(quán)是依法自動產(chǎn)生的。在著作權(quán)法里如此規(guī)定什么作品“不受本法保護”，是“門戶不對”，也沒有多少實際意義，還可能產(chǎn)生負面政治影響。在出版管理上，我和我的同事在處理違法出版物時，從未考慮要援引這條特別規(guī)定，而主要是依據(jù)已有的相關(guān)法律和規(guī)章，如1955年全國人大常委會就做出了相當(dāng)全面和行之有效的關(guān)于處理違法圖書雜志的規(guī)定，還有刑法、治安管理處罰條例等有關(guān)規(guī)定，后來更有《出版管理條例》《音像制品管理條例》等。我不相信美國有關(guān)當(dāng)局竟會不明了這一點。

　　值得重視的是，“美國未能證明中國的作法不符合TRIPS協(xié)議”（即《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》），卻指控中國法律的相關(guān)規(guī)定，所為何圖？法理原則上的較勁是為著利益的爭奪。探究此案，專家組的裁決顯然是基于國際公約“不準(zhǔn)出版的作品或作品在審查中被刪除部分仍有著作權(quán)仍要受到保護”，而美國則要依據(jù)這個“通行的著作權(quán)原則”沖破中國的審查制度，使美國作品不受阻礙地進入中國，以維護和擴張美國的政治、經(jīng)濟利益。由此可見，法理邏輯上的不嚴(yán)謹，或與國際準(zhǔn)則不相符合，也能引發(fā)出利益與原則上的沖突。

　　恰當(dāng)?shù)臍w宿：怎樣評價2010年2月26日全國人大常委會對著作權(quán)法第四條的修改呢？

　　我認為，此次的修改是必要的，是一次明智之舉，并且是一舉多得的。這次修改表明我國接受WTO專家組的建議和入世承諾，從而消除了我國著作權(quán)法與國際相關(guān)公約著作權(quán)保護原則的不一致，也終止了美方的糾纏和就此再生事端。

　　這次修改消除了我國學(xué)術(shù)理論界長期以來對這一條款的爭論，使學(xué)術(shù)理論與執(zhí)法實踐相統(tǒng)一，有利于實施著作權(quán)保護工作。

　　此次對著作權(quán)法第四條的修改，有點像當(dāng)年修改第四十三條，國人強烈要求遭拒絕，世貿(mào)談判做承諾才修改。政府向全國人大通報時我在場。我曾說，對主要來自外力推動感到不是滋味，但又實現(xiàn)了國人的多年愿望而欣慰。這次刪除本來無寫入必要又遭強烈質(zhì)疑的“不保護”條款，主要來自美國施壓并在WTO裁決下做出。我雖遠離職場，卻仍有一些心理觸動。我要說的是，刪除“不保護”規(guī)定，是使那條政治性特別條款有了恰當(dāng)?shù)臍w宿。對外承諾或妥協(xié)，只要符合國家利益，就會得到理解和認同。

　　此次對著作權(quán)法第四條的修改，只個別大報發(fā)了極簡短消息，未見有任何評論。我首發(fā)此文，說法又有所不同。特在發(fā)表前送給我的老同事、著作權(quán)法起草小組組長劉杲幫我把關(guān)。他閱后，于2010年10月4日認真地給我寫了回信：“大作收到，當(dāng)即拜讀。你是當(dāng)事人，又查閱了相關(guān)資料，所以情況真實可信。加以你的深入分析和清楚表達，使本文更具有說服力。沒有第二人能寫出這篇文章。這是一段寶貴史料，對于研究版權(quán)理論和版權(quán)歷史都很有價值。”

　　關(guān)于著作權(quán)法與相關(guān)法規(guī)的關(guān)系的爭論與統(tǒng)一

　　同法律禁止出版的內(nèi)容的作品有無著作權(quán)、是否受著作權(quán)法保護問題相聯(lián)系，在全國人大常委會審議時，還提出著作權(quán)法與“出版法”孰先孰后的問題。這是必須及時決斷的重要而又緊迫的問題。為此，全國人大法律委員會經(jīng)國務(wù)院法制局、國家版權(quán)局研究后，在1990年8月21日提請全國人大常委會第十五次會議表決稿所作匯報的附件中，作了說明：不一定必須先制定了“出版法”，再制定著作權(quán)法。全國人大常委會組成人員接受了法律委員會的意見，但同時強調(diào)要加快制定出版法進程，適時提交全國人大常委會審議。

　　這里還應(yīng)講到，為了保證著作權(quán)法順利通過，協(xié)助喬石委員長主持日常工作的彭沖副委員長，在表決前還對部分委員作了疏通工作。

　　按照全國人大立法程序，常委會組成人員、有關(guān)專門委員會以及有關(guān)方面對著作權(quán)法的意見，都要集中到法律委員會進行綜合和研究，提出建議，報請常委會審議。1990年6月23日、25日和8月21日，法律委員會連續(xù)召開會議，根據(jù)委員們的意見進行審議，對原修改稿提出修改意見。我和沈仁干列席會議，協(xié)助審議工作。這時，著作權(quán)法草案中的多數(shù)主要問題已在修改稿中得到妥善解決，但還有一些問題在常委會和法律委員會組成人員以及政府有關(guān)部門和文藝界知名人士中存在爭議。主要是：法律是稱著作權(quán)法還是版權(quán)法；廣播電臺、電視臺“非營業(yè)性播放已經(jīng)出版的錄音制品”可否不經(jīng)許可又不支付報酬；計算機軟件和民間文學(xué)如何保護；職務(wù)作品的范圍和權(quán)利的歸屬；著作權(quán)集體管理機構(gòu)是否寫入法律等。對這些問題，有不同意見的部門和個人各持己見，一時難以統(tǒng)一。這時，主持會議的全國人大法律委員會副主任委員宋汝棻給我寫條子：“勿因小而失大，勿求全而拖延。”我明白他的意思：出于對外有承諾，對內(nèi)有需要，應(yīng)盡快頒布著作權(quán)法，這是大局，不可因某些具體問題的爭論而影響大局，不可為達到盡善盡美的結(jié)果而拖延著作權(quán)法的出臺。他希望我按照這個意思多做我能夠影響的人的工作。我也這樣做了。參加討論的國家版權(quán)局的同志，會外與會內(nèi)相通的同志，都采取了靈活的態(tài)度，在有爭議的問題上，或者得到了比較好的解決，或者放棄了各自認為應(yīng)該堅持的意見。經(jīng)過10多年的艱苦努力，30余次易稿，新中國第一部著作權(quán)法的通過和頒布，雖然留下了若干問題有待今后解決，但仍然是我國版權(quán)制度建設(shè)取得的跨越歷史階段的重大進展。

　?。ㄗ髡邽樵侣劤霭媸鹗痖L、國家版權(quán)局原局長。此文摘自作者所著《一個“出版官”的自述：出版我一生的事業(yè)》一書第八章，部分段落略有刪節(jié)。標(biāo)題為編者所加。）