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         原標(biāo)題：《著作權(quán)法》修改的艱辛歷程和重大進(jìn)展 ——中國版權(quán)立法修法二十年（4）

　   《著作權(quán)法》從1980年起草到1990年頒布用了十年時(shí)間，而從頒布到完成修改也經(jīng)歷了十年。

 

　　《著作權(quán)法》修改工作的順利啟動(dòng)和第一次審議面對(duì)的難題

 

　　對(duì)《著作權(quán)法》修改的要求與推動(dòng)主要來自三個(gè)方面：一是集中反映在全國人大代表、全國政協(xié)委員在兩會(huì)期間所提“議案”與“提案”中；二是政府主管部門如國家版權(quán)局以及國家執(zhí)法機(jī)關(guān)如最高人民法院，從執(zhí)法實(shí)踐中感受的難題和法律缺失而要求修改法律；三是國家立法機(jī)關(guān)的專門委員會(huì)如主管《著作權(quán)法》的全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)，從執(zhí)法檢查中以及聽取政府主管機(jī)關(guān)和國家司法機(jī)關(guān)的工作匯報(bào)中，認(rèn)定修改法律的必要性和緊迫性。這三個(gè)方面對(duì)法律的修改是密切合作、相互促進(jìn)的。特別是國家版權(quán)局與全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)的互動(dòng)極為重要。

　　在全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)的指導(dǎo)和支持下，國家版權(quán)局從1995年開始對(duì)《著作權(quán)法》進(jìn)行修改。1995年前后，教科文衛(wèi)委員會(huì)五次派出有國家版權(quán)局干部參加的檢查組，對(duì)國務(wù)院有關(guān)部委及北京、云南、海南、黑龍江、廣西、寧夏、內(nèi)蒙古、青海等地的執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，推動(dòng)版權(quán)保護(hù)工作，聽取修改《著作權(quán)法》的意見；1993年、1995年、1997年、1998年，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)四次聽取國家版權(quán)局關(guān)于《著作權(quán)法》的實(shí)施和修訂工作情況的匯報(bào)；此后，又與國家版權(quán)局聯(lián)合，分別在黃山、武漢、沈陽、青島連續(xù)四次召開專題研討會(huì)，對(duì)《著作權(quán)法》修改原則和重點(diǎn)以及主要條款的修改提出了建設(shè)性意見。

　　1996年4月，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)向全國人大常委會(huì)提出“盡快將修改現(xiàn)行《著作權(quán)法》列入立法規(guī)劃，使其早日提上日程”的建議。

　　1998年3月10日，第九屆全國人民代表大會(huì)遼寧代表團(tuán)舉行全體會(huì)議，我作為遼寧省選出的全國人大代表就《著作權(quán)法》修改問題在會(huì)上作了發(fā)言，會(huì)后聯(lián)合范敬宜等30位全國人大代表，向九屆全國人大一次會(huì)議提交了《建議盡快完成著作權(quán)法修改工作》的議案。

　　議案肯定1990年頒布的這部《著作權(quán)法》是一部好的法律，對(duì)國內(nèi)著作權(quán)保護(hù)和對(duì)外開展科技文化經(jīng)貿(mào)交流都起了積極作用，但也存在一些問題。主要有：

　?。ㄒ唬?duì)中外作者保護(hù)水平不平衡。立法時(shí)保護(hù)水平是按我國當(dāng)時(shí)情況擬定的，與國際公約有差距。我國加入著作權(quán)國際保護(hù)公約后，提高了對(duì)外國人的保護(hù)水平，造成外國人高于中國人的不正常情況。（二）有些規(guī)定不合理。按現(xiàn)行《著作權(quán)法》，廣播電臺(tái)、電視臺(tái)使用錄音制品可以以“非經(jīng)營(yíng)性播放”為理由不向作者支付報(bào)酬，這在世界各國都是罕見。（三）近幾年來新技術(shù)發(fā)展迅速，立法時(shí)對(duì)計(jì)算機(jī)軟件、各種電子出版物、音像制品等保護(hù)均未規(guī)定能夠適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展水平和狀況的保護(hù)條款。

　　在九屆全國人大第一次會(huì)議上，除了我聯(lián)合遼寧代表團(tuán)30名人大代表外，還有中國國民黨革命委員會(huì)陜西省主任委員馬大謀，全國人大常委、著名作曲家谷建芬，中國民主建國會(huì)浙江省杭州市主任委員蔣福弟等123名全國人大代表向大會(huì)提交了建議修改《著作權(quán)法》的議案。

　　九屆全國人大法律委員會(huì)對(duì)上述議案進(jìn)行了審議，在其向全國人大常委會(huì)報(bào)送的審議結(jié)果報(bào)告中稱：“國務(wù)院已將該法修正案（草案）提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。”

　　國務(wù)院關(guān)于《中華人民共和國著作權(quán)法修正案（草案）》（簡(jiǎn)稱1998年修正案）是1998年12月23日提請(qǐng)九屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議的。這次提請(qǐng)審議的修正案主要存在兩大問題。一是：對(duì)各方面意見很大的現(xiàn)行《著作權(quán)法》第四十三條廣播電視組織播放已經(jīng)出版的錄音制品可以不經(jīng)許可也不支付報(bào)酬的規(guī)定未作修改，要求做出修改；二是：對(duì)高新技術(shù)條件下的著作權(quán)保護(hù)重視不夠，對(duì)發(fā)展迅速的數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)沒有做出必要的法律規(guī)范，要求做出明確規(guī)定。這兩個(gè)問題在常委會(huì)內(nèi)外引起廣泛關(guān)注和熱烈討論。1998年12月28日舉行常委會(huì)全體會(huì)議，聽取大會(huì)發(fā)言，我和谷建芬先后就現(xiàn)行《著作權(quán)法》第四十三條應(yīng)該修改作了發(fā)言，引起與會(huì)者的高度關(guān)注。

 

　　造成“超國民待遇”的第四十三條必須修改

 

　　我和谷建芬在大會(huì)上的發(fā)言，也反映了我們所在的專門委員會(huì)的意見。

　　1999年4月13日，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)在認(rèn)真研究常委會(huì)委員和各方面意見的基礎(chǔ)上對(duì)1998年修正案進(jìn)行了審議，并向常委會(huì)送交審議報(bào)告。

　　審議報(bào)告指出：現(xiàn)行《著作權(quán)法》第四十三條對(duì)錄音制品的“合理使用”規(guī)定是不妥的。其一，著作權(quán)是公民的一項(xiàng)基本民事權(quán)，屬于專有權(quán)，各國雖然根據(jù)本國的實(shí)際情況對(duì)此加以限制，但至少要保證著作權(quán)人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，如果在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下仍堅(jiān)持該條規(guī)定的“合理使用”，就會(huì)影響著作權(quán)人的創(chuàng)作積極性；其二，根據(jù)國務(wù)院頒布的《實(shí)施國際著作權(quán)條約的規(guī)定》，外國人的作品已不再適用于現(xiàn)行《著作權(quán)法》第四十三條的規(guī)定，而對(duì)中國人的作品依然要加以限制，這種雙重保護(hù)制度將給我國的國際形象帶來消極影響；其三，根據(jù)《保護(hù)文學(xué)和藝術(shù)作品的伯爾尼公約》和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS）（以下簡(jiǎn)稱《知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》）等有關(guān)著作權(quán)限制與例外的規(guī)定，現(xiàn)行《著作權(quán)法》第四十三條已超出了國際條約的規(guī)定，對(duì)我國履行已加入國際版權(quán)條約的義務(wù)、恢復(fù)在世界貿(mào)易組織中的合法席位也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響；其四，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，廣播電臺(tái)、電視臺(tái)已不再是純粹的“非營(yíng)利性”單位，部門利益要服從國家利益，以利于在全社會(huì)形成保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的良好環(huán)境。

　　審議報(bào)告建議將現(xiàn)行《著作權(quán)法》第四十三條修改為“廣播電臺(tái)、電視臺(tái)播放已經(jīng)出版的錄音制品，可以不經(jīng)著作權(quán)人、表演者、錄音制作者的許可，但應(yīng)支付報(bào)酬”。

　　我的大會(huì)發(fā)言的主要觀點(diǎn)被審議報(bào)告采納。我在發(fā)言時(shí)，還特別針對(duì)“我國的廣播電視組織是黨的喉舌，是非營(yíng)利性的，所以不能向作者付酬”，強(qiáng)調(diào)指出：“這個(gè)理由是不成立的，因?yàn)閳?bào)紙、期刊等新聞媒介，如《人民日?qǐng)?bào)》、新華社都是黨的喉舌，但是都向作者付酬的。著作權(quán)與機(jī)器設(shè)備、汽車等一樣，同是財(cái)產(chǎn)，都應(yīng)該受到法律保護(hù)。在人類進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，使用知識(shí)成果要像使用物質(zhì)成果一樣付酬，并在全社會(huì)形成尊重和保護(hù)智力創(chuàng)作的良好風(fēng)尚，以利于激發(fā)人們的發(fā)明創(chuàng)造，這應(yīng)該成為國家的一項(xiàng)重要政策。”我進(jìn)而指出，堅(jiān)持保留第四十三條的“真正的原因是部門利益驅(qū)使”。同時(shí)，“觀念未及時(shí)改變也是重要的原因”。

　　我此次從理論上闡述尊重和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重要性，是從一次執(zhí)法檢查中所得。1995年夏，我以全國人大代表的身份參加著作權(quán)執(zhí)法檢查。在文化部直屬藝術(shù)院團(tuán)負(fù)責(zé)人參加的一次座談會(huì)上，一位團(tuán)長(zhǎng)申訴他們沒有為著作權(quán)人付酬，是因?yàn)槟甓阮A(yù)算中沒有列入這筆支出。我問他，劇場(chǎng)租金、服裝購置、水電費(fèi)……是否列入了預(yù)算？他說那當(dāng)然要列入預(yù)算。我明白了，一個(gè)演出單位為一臺(tái)戲的演出，所有的物質(zhì)消耗用款都有預(yù)算，而唯獨(dú)使用作品——精神產(chǎn)品卻可以不用列入預(yù)算。

　　對(duì)我從直感中之所得，時(shí)任國家版權(quán)局副司長(zhǎng)、版權(quán)專家許超卻說：“很有創(chuàng)見性，在國內(nèi)還是第一次有人這樣說。”許超講了上個(gè)世紀(jì)50年代聯(lián)邦德國的一個(gè)判例：“德教堂以演唱宗教音樂是為上帝服務(wù)、演唱者不取報(bào)酬、聽眾不付門票費(fèi)為由，拒絕向著作權(quán)人付酬，被德音著協(xié)（GEMA）告上法庭。經(jīng)審理，法院判決：如果教堂使用桌椅板凳、樂器設(shè)備是無償取得的，使用音樂作品也可以不用付費(fèi)，否則，使用音樂作品至少要向音樂家付酬，就像使用磚瓦桌椅一樣。宋老的說法，同德國法院的判決不謀而合，異曲同工。”（轉(zhuǎn)引自《八秩老局長(zhǎng)談30年版權(quán)人和事——〈中國版權(quán)〉記者采訪記》2009年第1期）

　　對(duì)德國法院的判例，我完全不知，而能做到“很有創(chuàng)見性”的“不謀而合”，只是從一次平常感受中得來，由此可見，只要用心思考，就可以從平常的生活和實(shí)踐中感悟出有一定深度和高度的理論概括。

 

　　高新技術(shù)的著作權(quán)保護(hù)要有明確規(guī)定

 

　　全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)1999年4月13日向常委會(huì)報(bào)送的《中華人民共和國著作權(quán)法修正案（草案）的審議意見》指出，《著作權(quán)法》修正案（草案）關(guān)于高新技術(shù)對(duì)《著作權(quán)法》的影響體現(xiàn)得不夠。目前，數(shù)字化技術(shù)在著作權(quán)領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣泛，數(shù)據(jù)庫等新的作品形式不斷出現(xiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)上使用作品發(fā)展迅猛，而與此相關(guān)的侵犯著作權(quán)和相關(guān)權(quán)利的案件越來越多。這些都要求盡快對(duì)其作出必要的法律規(guī)范。

　　《審議意見》根據(jù)《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)條約》和《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織表演和錄音制品條約》的規(guī)定以及我國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的實(shí)際情況，建議增加一項(xiàng)新的專有權(quán)利，即“信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)”。

　　《審議意見》還建議，考慮到計(jì)算機(jī)軟件與傳統(tǒng)作品之間存在著差別，在對(duì)《著作權(quán)法》進(jìn)行修正的同時(shí)，宜保留計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例，并對(duì)與《著作權(quán)法》修正案不夠協(xié)調(diào)的問題進(jìn)行修改。

 

　　國務(wù)院撤回議案與議案的再次提交

 

　　全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)1999年4月13日的《審議意見》受到常委會(huì)組成人員的重視，認(rèn)為應(yīng)在修正案中予以采納。全國人大法律委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)組成人員的意見和教科文衛(wèi)委員會(huì)的意見，在準(zhǔn)備報(bào)請(qǐng)常委會(huì)審議的修改稿（二審稿）中，對(duì)會(huì)議內(nèi)外廣泛關(guān)注的第四十三條和新技術(shù)著作權(quán)保護(hù)等熱點(diǎn)問題作了適當(dāng)?shù)男薷暮脱a(bǔ)充規(guī)定。此時(shí)的常委會(huì)已形成一種態(tài)勢(shì)，只要提請(qǐng)表決，這兩大熱點(diǎn)問題就難以回避。

　　1999年6月13日，在常委會(huì)即將對(duì)1998年修正案進(jìn)行二審之前，國務(wù)院致函（〔1999〕50號(hào)文）全國人大常委會(huì)，因在審議中“至今也還有一些重要的不同意見，雖幾經(jīng)商量，仍一時(shí)難以達(dá)成一致，需要進(jìn)一步研究、論證”，依照全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的有關(guān)規(guī)定，“要求撤回《著作權(quán)法》修正案（草案）的議案，擬根據(jù)全國人大常委會(huì)組成人員在審議中提出的意見，對(duì)修改《著作權(quán)法》作進(jìn)一步研究，再適時(shí)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議”。

　　說實(shí)話，我對(duì)撤回議案感到意外，但我相信修改《著作權(quán)法》是當(dāng)務(wù)之急，不應(yīng)久拖不決。1999年9月12日《參考消息》發(fā)表作為東道主的新西蘭政府公布的亞太經(jīng)合組織一些成員國的單獨(dú)行動(dòng)計(jì)劃要點(diǎn)，其中講到中國承諾“修改它的版權(quán)、專利和商標(biāo)法，以達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)”。我當(dāng)即把這個(gè)信息通報(bào)給教科文衛(wèi)委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)同志。我想，這也許成為重新啟動(dòng)修改《著作權(quán)法》的契機(jī)。2000年3月9日，我作為議案領(lǐng)銜人聯(lián)合其他32位全國人大代表，向九屆全國人大三次會(huì)議提交了《關(guān)于重新啟動(dòng)修改著作權(quán)法的議案》。

　　《議案》說，1999年11月，中美兩國政府就中國加入世界貿(mào)易組織的問題達(dá)成了協(xié)議，我國有可能在年內(nèi)加入世界貿(mào)易組織?，F(xiàn)行的《著作權(quán)法》與世界貿(mào)易組織的《知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》無論在權(quán)利的內(nèi)容還是在保護(hù)的措施方面，都有許多不一致的地方，特別是存在雙重保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。這些問題如果不盡快解決，不利于我國加入世界貿(mào)易組織，更會(huì)挫傷國內(nèi)廣大知識(shí)分子的創(chuàng)作積極性，影響新聞出版、文學(xué)藝術(shù)、廣播影視、電子軟件等事業(yè)的發(fā)展。我們請(qǐng)求國務(wù)院責(zé)成有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)和主管部門對(duì)《著作權(quán)法》修改案抓緊研究、論證，按前述國務(wù)院函〔1999〕50號(hào)文即“要求撤回著作權(quán)法修正案（草案）”時(shí)所作的承諾，“適時(shí)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議”。

　　國務(wù)院法制辦公室2000年5月18日就重新啟動(dòng)修改《著作權(quán)法》議案函復(fù)全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)：“目前，正在進(jìn)行《著作權(quán)法》修改的研究工作，國家版權(quán)局將于近期就幾個(gè)重大問題召開專題研討會(huì)。國務(wù)院法制辦公室將積極參加有關(guān)問題的研討，并根據(jù)工作情況，適時(shí)向國務(wù)院提出修改《著作權(quán)法》的建議。”

　　經(jīng)2000年12月28日第九屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過的教科文衛(wèi)方面代表議案審議結(jié)果的報(bào)告，對(duì)宋木文等代表提出的關(guān)于建議重新啟動(dòng)修改《著作權(quán)法》的議案（第681號(hào)）給予肯定和支持。

　　2000年10月27日，國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人專程來到全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)，通報(bào)我國政府代表在與世貿(mào)組織談判中關(guān)于修改《著作權(quán)法》的承諾，并帶來近期擬就的《著作權(quán)法》修正案草稿聽取意見。這個(gè)修改草稿，基本采納了全國人大常委會(huì)初審1998年修正案時(shí)提出的意見，包括1999年4月教科文衛(wèi)委員會(huì)審議報(bào)告的意見和1999年6月法律委員會(huì)向常委會(huì)提請(qǐng)二審的法律修改稿。

　　時(shí)任教科文衛(wèi)委員會(huì)文化室副主任朱兵將國務(wù)院法制辦修改稿送我時(shí)附函稱，“此稿將我委上次審議意見基本納入。”我贊成他的看法。如對(duì)原第四十三條廣電組織使用錄音制品不經(jīng)許可也不付費(fèi)的規(guī)定作了修改；增加了新技術(shù)條件下網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)和解決數(shù)據(jù)庫版權(quán)的規(guī)定；加強(qiáng)了制止侵權(quán)、打擊盜版的力度；將代行權(quán)利人行使權(quán)利的組織改稱“著作權(quán)集體管理組織”，不再稱含義不清的“社會(huì)組織”，并作了相關(guān)的規(guī)定等。我應(yīng)邀參加了此次通報(bào)會(huì)，在會(huì)上講了上述基本看法后還談了一點(diǎn)感想：對(duì)這一次重新啟動(dòng)主要來自外力的推動(dòng)感到多少有一點(diǎn)不是滋味，但畢竟實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)人士多年來的愿望，所以更感到欣慰。我本著講出意見又不過于尖銳，又補(bǔ)了一句：“其實(shí)，對(duì)外承諾與采納國人意見歸根到底是一致的，都是為了國家利益。”

 

　　新的《著作權(quán)法》修正案（草案）審議順利完成

 

　　2000年11月29日，國務(wù)院再次向全國人大常委會(huì)正式提交了新的《著作權(quán)法》修正案（草案）的議案（以下簡(jiǎn)稱2000年修正案）。12月22日，新任國家新聞出版署署長(zhǎng)、國家版權(quán)局局長(zhǎng)石宗源受國務(wù)院委托，向第九屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議作此項(xiàng)議案的說明，指出：“目前，我國加入世界貿(mào)易組織的談判已進(jìn)入最后階段?，F(xiàn)行《著作權(quán)法》的一些規(guī)定與世界貿(mào)易組織規(guī)則主要是《知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》還存在一些差距。”“為了進(jìn)一步完善我國的著作權(quán)保護(hù)制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、科技和文化的發(fā)展繁榮，并適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織的進(jìn)程，對(duì)現(xiàn)行《著作權(quán)法》作適當(dāng)修改，是迫切需要的。”“這次修改，總的考慮：一是，以全國人大常委會(huì)在審議原議案過程中形成的修改稿為基礎(chǔ)，充分吸收全國人大常委會(huì)組成人員對(duì)原議案的審議意見，意見已一致的，不再改動(dòng)；二是，按照我國對(duì)外承諾，對(duì)現(xiàn)行《著作權(quán)法》中不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則主要是《知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》的有關(guān)條款作相應(yīng)修改；三是，根據(jù)信息技術(shù)迅猛發(fā)展的新情況，增加關(guān)于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下著作權(quán)保護(hù)的規(guī)定。”

　　對(duì)國務(wù)院重新啟動(dòng)的《著作權(quán)法》修正案，經(jīng)2000年12月召開的九屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議初審后，又經(jīng)過2001年4月第二十一次會(huì)議、2001年10月第二十四次會(huì)議的二審和三審。每次審議都作了一些修改和調(diào)整，大部分問題達(dá)成了一致。但也有一些問題仍有分歧，一時(shí)難以統(tǒng)一。

　　這使我想起七屆人大法律委員會(huì)副主任委員宋汝棻在2000年9月13日紀(jì)念《著作權(quán)法》頒布十周年座談會(huì)上的發(fā)言。他說：“我是十年前制定這部法律的參加者，是當(dāng)時(shí)立法工作的一個(gè)老兵。當(dāng)時(shí)制定《著作權(quán)法》的時(shí)候，討論了四次，意見相當(dāng)不少。我曾在一張紙上寫了兩行字給宋木文同志：‘勿因小而失大，勿求全而拖延。’因?yàn)榱⒎ǚ从沉烁鞣矫娴囊庖姾鸵?，不同的角度有不同的看法，這是非常正常的，而且永遠(yuǎn)如此。”“我估計(jì)這次修改，分歧意見也少不了，我還是希望把那個(gè)老話重提，還是‘勿因小而失大，勿求全而拖延’。這次修改之后，也不能永遠(yuǎn)不變，也不可能十全十美、盡善盡美。一些大問題，只要能做到既有前瞻性，又有可行性，就可以了。”

　　這位“老兵”說得有理。對(duì)這部調(diào)整廣泛利益關(guān)系的法律，一次制定、一次修改，就做到十全十美是不現(xiàn)實(shí)的。隨著社會(huì)的進(jìn)步，形勢(shì)的發(fā)展，總是會(huì)使這部法律更加完善的。

 

　　（作者為原新聞出版署署長(zhǎng)、國家版權(quán)局局長(zhǎng)。此文摘自作者所著《一個(gè)“出版官”的自述：出版是我一生的事業(yè)》一書第八章，部分段落略有刪節(jié)。標(biāo)題為編者所加）